Alger, Algérie : documents algériens
Série politique : institutions
L'organisation politique et administrative de l'Algérie

7 pages - n°27 - 5 novembre 1953

Telle est, très sommairement, l'organisation politique et administrative de l'Algérie. Elle se caractérise par trois traits essentiels : sa ressemblance avec l'organisation de la Métropole, résultat de la politique d'assimilation que, sous des formes diverses, la France a toujours suivie en Algérie ; ses caractères originaux également, qui tendent à assurer, les uns, le respect des croyances des musulmans, les autres, une équitable représentation des deux collèges dans les diverses assemblées élues ; enfin, dans le cadre de la République française, une décentralisation poussée aussi loin que possible.

mise sur site le 8-02-2005
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--------Il était évidemment conforme au génie de la France de suivre en Algérie une politique d'assimilation : d'y implanter les institutions qu'elle s'était donnée à elle-même, de conférer aux populations algériennes des droits politiques aussi étendus que ceux dont jouissaient les métropolitains. Cependant l'Algérie, bien que voisine de la Métropole, en diffère de façon profonde, singulièrement au point de vue humain puisque cohabitent sur son sol deux groupes de population qui se distinguent par la langue, la religion, les mœurs, la civilisation. Volonté d'assimilation, originalité algérienne, la combinaison de ces deux facteurs explique, dans une large mesure, l'organisation politique et administrative actuelle de l'Algérie, l'évolution qu'elle a subie dans le passé et celle que, nécessairement, elle subira encore dans l'avenir.
-------- La France s'est heurtée à de grandes difficultés quand elle a voulu définir les droits politiques des européens et des musulmans et substituer à l'administration militaire, inévitable dans les premières années, une administration civile analogue à la sienne. C'est au prix d'un long effort, qui s'est accru au cours des périodes de désespoir (1870) ou de reconnaissance à l'égard des musulmans (1914-1918, 1939-1945), que, dans ces deux domaines, elle est parvenue à son but.

LE STATUT PERSONNEL DES MUSULMANS.

--------Soucieuse de respecter la religion musulmane, la France n'a jamais porté atteinte aux droits des populations autochtones qui pouvaient apparaître comme liés à elle. Les intéressés demeurent ainsi soumis, sauf volonté expresse contraire de leur part, au droit musulman ou aux coutumes kabyles en ce qui concerne
--------- l'état des personnes (filiation, mariage, dissolution du mariage, tutelle des mineurs, et des interdits) ;
--------- les successions (désignation des héritiers et cil cul des parts leur revenant) ; - les habous ou fondations pieuses ;
--------- enfin les immeubles non francisés.
--------Mais le maintien de ce statut local n'a pas été sans entraîner des conséquences pour l'exercice des droits politiques des autochtones.

LA CITOYENNETÉ FRANÇAISE.

--------Jusqu'à la dernière guerre, les musulmans ne purent exercer les droits politiques reconnus aux citoyens français que s'ils renonçaient à leur statut personnel et successoral, pour se soumettre aux règles du code civil. Cette preuve d'assimilation, dans la crainte de passer pour des apostats, bien peu de musulmans demandaient à la fournir. Ils venaient alors grossir les rangs des électeurs du premier collège, essentiellement composé des citoyens français d'origine européenne. Quant au second collège, auquel un certain nombre de sièges était réservé dans les diverses assemblées élues d'Algérie, il était loin de comprendre tous les autres musulmans. Seuls y étaient inscrits ceux qui, sans renoncer à leur statut prouvaient, soit par leurs connaissances, soit par la possession de certains titres ou qualités, qu'ils étaient en mesure d'exercer des droits politiques.

--------En 1944, l'évolution des mœurs et la formation civique des musulmans ont enfin permis l'adoption d'une solution pleinement démocratique. Les droits politiques sont reconnus à tous les musulmans.
--------Les femmes musulmanes elles-mêmes voteront, conformément au principe posé par la loi du 20 septembre 1947 portant Statut organique de l'Algérie, dès que les conditions d'exercice de leur droit auront été précisées.
--------Sont inscrits au premier collège, conjointement avec les citoyens du statut civil français, les citoyens de statut local appartenant à des catégories définies par la loi (titulaires de certains diplômes, mandats ou distinctions honorifiques, fonctionnaires, etc...). Le nombre des musulmans entrant dans ces catégories s'accroît sans cesse en raison, notamment, du développement de l'enseignement dont le rythme est, depuis ces dernières années, des plus rapides. Tous les autres musulmans font partie du deuxième collège. La coexistence de ces deux collèges tend, d'ailleurs, uniquement à assurer une équitable représentation des citoyens de statut civil français et des citoyens de statut local.
--------Aussi est-il à peine utile de dire que les musulmans, dès qu'ils se rendent dans la Métropole, exercent leurs droits politiques strictement dans les mêmes conditions que les métropolitains. Ils sont, d'ailleurs, tous citoyens français depuis 1946 et, sous réserve de leur statut personnel, sont soumis à la même législation que les citoyens d'origine européenne, notamment en matière pénale et pour l'accès à tous les emplois civils et militaires.

LES ASSEMBLÉES ÉLUES.

--------Il a fallu également de nombreuses années pour que la France pût substituer une administration civile à l'Administration militaire dont on ne saurait trop souligner, au surplus, les services que - sous la forme des bureaux arabes - elle a rendus à la population musulmane. Pendant longtemps, l'Algérie est demeurée divisée en un territoire civil et en un territoire militaire, dit de commandement. Mais le premier n'a cessé de gagner du terrain au détriment du second. Bien avant la dernière guerre déjà, il avait fini par se confondre avec les Territoires du Sud, créés au début de ce siècle et qui, tout en faisant partie intégrante de l'Algérie, posent, en raison de leur caractère en majeure partie désertique, de leur immense superficie et de leur population à la fois réduite, disséminée et nomade, des problèmes d'administration très particuliers. Encore le Statut de l'Algérie a-t-il supprimé les Territoires du Sud qui doivent être constitués, en tout ou partie, en départements distincts ou intégrés dans les départements existants ou à créer.
--------L'Administration militaire a donc cédé le pas à l'Administration civile. Il est intéressant de rechercher dans quelle mesure cette dernière est à l'image de celle de la Métropole.

LE DOUAR, CELLULE DE BASE TRADITIONNELLE.

--------A cet égard, rien n'est plus suggestif que l'élude de la Commune algérienne dont l'identité de dénomination avec l'institution métropolitaine dissimule des caractères originaux extrêmement accusés. Comment pourrait-il en être autrement ? Chez les musulmans l'unité qui correspondait, dans une certaine mesure, à la commune métropolitaine, c'était le douar dont la gestion était assurée par une assemblée composée des chefs de clans : la djemaâ. Après quelques hésitations, la France s'est décidée à consacrer cette unité administrative traditionnelle et à la réglementer. Le douar, qui a la personnalité juridique, un budget et un patrimoine propres, est administré par une djemaâ désormais élue par tous les électeurs du deuxième collège.
--------La commune n'est donc pas, en Algérie, l'unité administrative de base. Elle revêt, par ailleurs, deux formes très différentes.
--------Les Communes de plein exercice, qui correspondent aux régions de peuplement européen, tout en comprenant fréquemment un certain nombre de douars, ont une organisation presqu'en tous points semblables à celle des communes métropolitaines : une très large autonomie, une assemblée délibérante élue au suffrage universel, le conseil municipal, et un organe exécutif, le maire, élu par cette assemblée. Bien entendu, elles ont un budget et un patrimoine propres. La différence la plus importante réside dans le fait que les conseils municipaux de ces communes sont composés pour les trois cinquièmes de représentants du premier collège et pour deux cinquièmes de représentants du deuxième collège. Mais il convient de noter que le maire peut être élu indifféremment parmi les conseillers du premier ou du deuxième collège. Il existe actuellement trois cent trente et une communes de plein exercice.
--------Quant aux Communes mixtes, organisées dans les régions où prédomine la population autochtone, elles n'ont que de lointaines analogies avec les communes métropolitaines. D'une étendue considérable - comparable à celle d'un arrondissement français - elles constituent des agrégats de territoires divers, centres de colonisation, douars et tribus, que seules les nécessités de leur administration ont conduit à grouper en unités dotées de la personnalité civile. --------Leur organisation en est profondément affectée.
Leur représentant n'est plus un maire élu, mais un fonctionnaire : l'administrateur.
--------Leur assemblée comprend des représentants, élus ou nommés, des divers éléments qui les constituent.
--------Les communes mixtes - au nombre de quatre-vingt neuf actuellement - apparaissent donc comme des organismes complexes de caractère transitoire. Composées d'éléments dont chacun suit sa propre évolution, elles sont nécessairement appelées à se désagréger pour former des unités administratives plus petites et plus homogènes. Le principe de leur suppression a, au surplus, été expressément posé par le Statut de l'Algérie.


MULTIPLICATION DES COMMUNES DE PLEIN EXERCICE.

--------En ce qui concerne les centres européens, leur évolution ne présente aucune difficulté. Dès qu'ils ont atteint un degré de développement suffisant, ils subissent une métamorphose : de simples sections de commune, ils deviennent des communes de plein exercice. C'est ainsi qu'au cours des années on a vu se multiplier sur le vaste territoire des communes mixtes des enclaves toujours plus nombreuses qui, rompant tout lien avec ces communes, ont atteint d'un coup le stade le plus élevé de la décentralisation administrative. Cette évolution est, aujourd'hui, extrêmement avancée.
--------Le problème est plus compliqué pour les douars. L'éducation civique encore imparfaite souvent de la population musulmane ne permet pas leur transformation directe en communes de plein exercice des formules de transition s'imposent. Dès avant la dernière guerre, la France créa, pour cette raison, un nouveau type de collectivité locale, le centre municipal, qui, tout en ayant la personnalité juridique avec ses divers attributs : patrimoine et budget, n'est pas, comme la commune de plein exercice, complètement détachée de la commune mixte. Sans doute, sa djemaâ fait-elle penser au conseil municipal et le président élu de cette assemblée dispose-t-il de pouvoirs analogues à ceux du maire. Mais, l'administrateur exerce sur la première une tutelle assez étendue et conserve, d'autre part, quelques pouvoirs de police importants. Les centres municipaux se sont multipliés après la dernière guerre, notamment en Kabylie. On en compte aujourd'hui deux-cent cinquante cinq.
--------Cependant, l'institution n'est pas sans présenter certains défauts. Tout d'abord, les musulmans du second collège sont seuls électeurs à la djemaâ du centre. Ceux qui appartiennent au premier collège sont donc privés de toute participation directe à la gestion de leurs intérêts locaux. En second lieu, les douars des communes mixtes peuvent, seuls, être transformés en centres municipaux. La réforme n'est pas applicable aux douars des communes de plein exercice.
Telles sont les raisons pour lesquelles la création d'une nouvelle collectivité locale est envisagée depuis quelques années. Il s'agirait d'une commune rurale qui échapperait au double défaut adressé à sa devancière et dont l'organisation s'inspirerait autant que possible de celle de la commune de plein exercice. On ne saurait, toutefois, préjuger la forme définitive que le législateur estimera devoir lui donner.
--------En ce qui concerne l'organisation des vingt arrondissements algériens - comparables par leurs superficies aux départements métropolitains - deux observations doivent être faites. D'une part, le conseil d'arrondissement, qui n'exerçait dans la Métropole qu'une activité réduite et n'y fonctionne d'ailleurs plus depuis 1940, n'a jamais été institué en Algérie. D'autre part, les sous-préfets algériens, qui ont été déchargés de la plupart de leurs travaux administratifs, sont essentiellement chargés d'une mission de contrôle et de direction.

 

L'ALGÉRIE EST UN GROUPE DE DÉPARTEMENTS FRANÇAIS.

--------L'Algérie est divisée en trois départements dans le sens de la longitude: celui d'Oran, celui d'Alger et celui de Constantine. Cette division, qui rappelle l'organisation administrative antérieure (le dey avait pour suzerains les trois beys d'Oran, du Titteri et de Constantine), donne à chaque département algérien les dimensions de sept à dix départements français. Cette superficie déjà énorme risque de se trouver encore accrue par la suppression des Territoires du Sud qui constituaient une très importante partie de l'Algérie. Aussi ne saurait-on s'étonner que de nombreux projets aient été élaborés en vue d'augmenter le nombre des départements. Bien qu'aucune décision n'ait encore été prise, il n'est pas exclu de penser que la division actuelle en trois départements subira des remaniements dans un avenir prochain.

--------L'organisation administrative des départements algériens, qui est à l'image de celle des départements métropolitains, comprend, comme elle, un organe exécutif nommé par l'Etat, le préfet et une assemblée élue au suffrage universel, le conseil général, qui élit elle-même son président. Ce dernier peut appartenir indifféremment à l'un ou à l'autre des deux collèges.
--------Cependant, le conseil général est soumis, pour sa composition, à des règles spéciales. Comme le conseil municipal des communes de plein exercice, il comprend trois cinquièmes de représentants du premier collège et deux cinquièmes de représentants du deuxième collège
--------Quand à l'Algérie elle-même, jusqu'à la fin du XIXè siècle on admettait généralement qu'elle n'avait pas la personnalité juridique, mais constituait seulement un ensemble de départements juxtaposés, quoique placés sous une direction commune, celle du Gouverneur Général. On était d'autant plus porté à le faire qu'un certain nombre de services administratifs - la plupart d'entre eux de 1881 à 1896 - échappaient à la compétence du Gouverneur Général et relevaient directement des ministères correspondants auxquels ils étaient, disait-on, rattachés. Cette situation prit fin dans les dernières années du siècle, avec la diminution du nombre des services rattachés, l'accroissement des pouvoirs du Gouverneur Général, l'organisation d'assemblées propres à l'Algérie - délégations financières et conseil supérieur de gouvernement - et enfin, l'octroi à l'Algérie, par une loi du 19 décembre 1900, de la personnalité civile et de l'autonomie financière. Désormais l'Algérie constituait, sans conteste possible, une personne de droit public. C'est ce que, tout récemment, le Statut de l'Algérie a confirmé en spécifiant : " l'Algérie constitue un groupe de départements doté de la personnalité civile, de l'autonomie financière et d'une organisation particulière ".


L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DE L'ALGÉRIE. - L'ASSEMBLÉE ALGÉRIENNE.

--------Le budget de l'Algérie, dont la préparation incombe au Gouverneur général, était, avant la dernière guerre, soumis au vote des délégations financières, assemblée élue sur la base de la représentation des intérêts et qui comprenait trois délégations de vingt quatre membres chacune : celle des colons, celle des non colons et celle dite des indigènes (17 musulmans et 7 kabyles). Après avoir été examiné par une seconde assemblée, le Conseil supérieur de Gouvernement, de pouvoirs limités et composé pour partie de membres élus et pour partie de membres nommés, ce budget était transmis, pour homologation, au Pouvoir Central.

--------Aux délégations financières ont été substituées, en 1945, une assemblée financière provisoire composée de membres des commissions des finances des conseils généraux, puis, en 1947, une Assemblée algérienne dont la composition et les attributions portent un témoignage du rôle actuellement dévolu à la représentation algérienne dans les destinées de l'Algérie. L'Assemblée algérienne, qui a un caractère paritaire, se compose de cent vingt membres élus au suffrage universel et direct pour six ans mais renouvelables par moitié tous les trois ans : soixante représentants du premier collège et soixante représentants du deuxième. Le Statut de l'Algérie déclare que cette assemblée " est chargée de gérer, en accord avec le Gouverneur Général, les intérêts propres de l'Algérie ". Pour lui permettre d'accomplir cette tâche, il lui accorde des pouvoirs très étendus que l'on peut classer en deux groupes.
--------Dans le premier se trouvent les pouvoirs de caractère purement financier qui rappellent ceux exercés autrefois par les Délégations Financières et l'Assemblée Financière. C'est ainsi qu'elle crée et supprime les impôts et qu'elle, vote le budget de l'Algérie qui est ensuite réglé par un décret contresigné du Ministre de l'Intérieur, tuteur de l'Algérie, et du Ministre des Finances.
--------Dans un deuxième groupe, on peut ranger les pouvoirs qui, pour la première fois dans l'histoire de l'Algérie, associent l'Assemblée dont celle-ci est dotée à l'élaboration de la législation algérienne. Le Statut de l'Algérie donne, en effet, une liste limitative des matières, peu nombreuses mais fort importantes il est vrai, qui ne peuvent être réglées que par la loi. En dehors d'elles, l'Assemblée algérienne peut - quand le Parlement, autorité souveraine ne le fait pas lui-même - établir les normes juridiques applicables à l'Algérie. A cet égard, une double possibilité lui est offerte. Elle peut, sur proposition de l'un de ses membres ou du Gouverneur Général, prendre des décisions ayant pour objet, d'une part, d'étendre la loi métropolitaine à l'Algérie, soit purement et simplement, soit après adaptation aux conditions locales, d'autre part, d'édicter, dans le cadre des lois, une réglementation particulière à l'Algérie.
--------Le Statut de l'Algérie précise que " les décisions de l'Assemblée algérienne doivent, pour devenir exécutoires, être homologuées par décret... Si, dans le délai de six semaines, le Gouvernement n'a pas accordé l'homologation... et s'il n'a pas notifié au Président de l'Assemblée algérienne son refus motivé d'homologuer la décision, celle-ci devient exécutoire de plein droit et est immédiatement promulguée par le Gouverneur Général. En cas de refus d'homologation, la décision de l'Assemblée algérienne est déférée au Parlement qui statue ".

LE GOUVERNEUR GÉNÉRAL.

--------Le Gouverneur Général, qui est à la fois le représentant de la République Française dans toute l'étendue de l'Algérie et le représentant de l'Algérie dans tous les actes de la vie civile, est nommé par décret du Président de la République sur proposition du Ministre de l'Intérieur. Il est responsable de ses actes devant le Gouvernement. Il dispose de pouvoirs très étendus en matière de sûreté intérieure et extérieure ; en matière réglementaire puisqu'il a qualité, notamment, pour assurer l'exécution des décisions de l'Assemblée algérienne ; en matière administrative puisque tous les services civils de l'Algérie, à l'exception de ceux de la justice et de l'éducation nationale, sont placés sous son autorité ; en matière financière enfin puisqu'il prépare le budget soumis au vote de l'Assemblée algérienne et qu'il en assure l'exécution.
--------Le Gouverneur Général est secondé par une administration centrale comprenant un secrétaire général du Gouvernement qui le supplée en cas d'absence ou d'empêchement, deux secrétaires généraux adjoints et des directions et services dont l'organisation rappelle, dans une large mesure, celle des ministères.
--------Il convient de signaler, d'autre part, l'existence d'un conseil dit de Gouvernement qui est chargée de veiller à l'exécution des décisions de l'Assemblée algérienne. Présidé par le Gouverneur Général ou, à son défaut, par leSecrétaire général, il comprend six membres : deux désignés par le Gouverneur Général ; deux élus annuellement par l'Assemblée algérienne ; le Président et un vice-président de cette assemblée. Le Gouverneur Général est tenu de soumettre à l'avis de ce Conseil les arrêtés qu'il prend pour l'exécution des décisions de l'Assemblée algérienne.


REPRESENTATION DE L'ALGÉRIE DANS LES ASSEMBLÉES CONSTITUTIONNELLES.

--------L'Algérie, qui est ainsi fortement organisée, dispose d'une représentation importante dans les assemblées constitutionnelles
- 30 sièges à l'Assemblée Nationale ;
- 14 au Conseil de la République ;
- 18 à l'Assemblée de l'Union Française.
--------Ces sièges sont répartis par moitié entre les représentants des deux collèges.
--------Telle est, très sommairement, l'organisation politique et administrative de l'Algérie. Elle se caractérise par trois traits essentiels : sa ressemblance avec l'organisation de la Métropole, résultat de la politique d'assimilation que, sous des formes diverses, la France a toujours suivie en Algérie ; ses caractères originaux également, qui tendent à assurer, les uns, le respect des croyances des musulmans, les autres, une équitable représentation des deux collèges dans les diverses assemblées élues ; enfin, dans le cadre de la République française, une décentralisation poussée aussi loin que possible.

Jacques BEYSSADE
Administrateur civil du Ministère de l'Intérieur
au Gouvernement Général de l'Algérie