-------Les
trois départements algériens font partie intégrante
de la République française.
-------Or,
suivant l'article premier de la Constitution, qui confirme un principe
constant de notre droit public, la République française
est " indivisible ". C'est dire que la souveraineté
doit y être exercée par une seule autorité, le Parlement.
Mais cette centralisation politique, qui assure l'unité de l'Etat,
ne s'oppose pas à une large décentralisation administrative.
Bien au contraire, s'agissant des territoires divers dont la République
française se compose, elle l'appelle, comme un contrepoids à
ce qu'elle pourrait avoir de trop rigoureux. La décentralisation
administrative est une des expressions de la liberté politique.
-------Elle
implique l'existence de collectivités publiques secondaires,
douées d'une certaine capacité juridique sous le contrôle
ou la tutelle de l'Etat. Pour l'Algérie, elle trouve son fondement
dans deux articles de la Constitution. L'article 86 prévoit que;
" le cadre, l'étendue,, le regroupement
éventuel etl'organisation des communes et départements,
territoires d'outre-mer, sont fixés par la loi ".
Il autorise l'érection des trois départements algériens
en une personne de droit public dotée des organes propres à
la représenter et à agir en son nom. L'article 73 spécifie
que " le régime législatif
des départements d'outre-mer est le même que celui des
départements métropolitains, sauf les exceptions déterminées
par la loi ". 1l permet au Parlement de limiter ses
interventions en Algérie et à l'Assemblée territoriale
de cette dernière de compléter la législation algérienne
par des normes juridiques de caractère réglementaire.
-------En
votant la loi du 20 septembre 1947 " portant
Statut organique de l'Algérie ", le Parlement
a entendu utiliser au maximum les possibilités qui lui étaient
offertes par la Constitution. A cet effet, il a institué une
Assemblée algérienne dont la composition et les attributions
portent témoignage de l'importance désormais reconnue
à la représentation locale dans les destinées de
l'Algérie.
***********
-------Pour saisir
le sens et la portée de la réforme opérée
en 1947, il est indispensable de jeter un bref regard sur le passé.
-------Pendant
près d'un demi-siècle, de 1898 à 1945, l'Algérie
a possédé une Assemblée élective sans caractère
politique, les Délégations financières. Celles-ci
étaient fondées sur le principe de la " représentation
des intérêts " qui, peu avant la dernière
guerre, apparaissait encore à M. Milliot, un des meilleurs spécialistes
de la législation algérienne, comme s'imposant "
dans un pays où les questions d'intérêts
matériels priment toutes les autres et qui est habité
par des populations hétérogènes, impossibles à
fondre dans un corps électoral unique ".
-------Cette
assemblée, élue au scrutin uninominal pour six ans, mais
renouvelable par moitié tous les trois ans, comprenait trois
délégations de 24 membres chacune : celle des colons,
celle des non colons et, celle des indigènes. Pour être
éligible aux deux premières, il fallait être âgé
d'au moins 25 ans, être Français depuis 12 ans et résider
en Algérie depuis trois ans. La désignation des membres
de la troisième --- 17 musulmans et 7 Kabyles - résultait
d'une combinaison de la nomination par le Gouverneur général
et de l'élection à un suffrage restreint. Comme leur nom
l'indique, les Délégations financières avaient
des attributions exclusivement budgétaires et économiques.
Leur tâche essentielle consistait à voter le budget. Celui-ci,
après avoir été examiné par une seconde
assemblée, le Conseil Supérieur de Gouvernement, de pouvoirs
limités et composé pour partie de membres élus
et pour partie de membres nommés, était transmis pour
homologation au Pouvoir Central. En somme, les Délégations
financières constituaient une assemblée de spécialistes,
élus par des collèges restreints en vue de travailler,
dans le calme que la publicité réduite de leurs débats
leur valait, au développement économique et financier
de l'Algérie.
-------Survint
l'importante ordonnance du 7 mars 1944 " relative
au statut des musulmans d'Algérie " qui parut
imposer, en droit, la réforme, depuis longtemps envisagée,
de l'institution. Et cela pour deux raisons. La première, c'est
que cette ordonnance conférait aux Français musulmans
non citoyens une représentation égale aux deux cinquièmes
de l'effectif total des assemblées élues et spécialement
des Délégations financières. La seconde, c'est
qu'il pouvait sembler contraire, sinon à la lettre, du moins
à l'esprit du texte de conserver, pour une représentation
élective,. des distinctions fondées sur le race ou sur
la religion et qui risquaient d'opposer la délégation
indigène aux deux délégations européennes.
-------Cependant, devant les difficultés
d'une telle réforme, le Gouvernement préféra, par
une ordonnance du 15 septembre 1945, supprimer les Délégations
financières et leur substituer. à titre provisoire "une
assemblée financière" composée
des membres des commissions des finances des Conseils généraux.
à raison de 10, soit 6 citoyens et 4 Français musulmans
non citoyens pour le département d'Alger : de 12, soit 7 citoyens
et 5 Français musulmans non citoyens pour le département
d'Oran ; de 15, soit 9 citoyens et 6 Français musulmans non citoyens
pour le département de Constantine Soit une assemblée
de 37 membres comprenant trois cinquièmes de citoyens et deux
cinquièmes de musulmans non citoyens.
-------La nouvelle
assemblée, dont les attributions étaient analogues à
celles des Délégations financières, s'opposait
à ces dernières sur deux points très importants.
Tout d'abord ses membres étaient issus du suffrages universel
puisque, depuis l'ordonnance du 7 mars 1944, les conseillers généraux
représentant le deuxième collège étaient,
comme ceux représentant le premier, élus à ce même
suffrage. D'autre part, aucune distinction n'était faite entre
les élus des deux collèges qui siégeaient encommun
et jouissaient des mêmes droits.
-------Les
solutions provisoires engagent parfois l'avenir davantage que ne le
font les solutions dites définitives. On ne renonce pas au suffrage
universel lorsqu'on l'a pratiqué. Admis en 1945 comme ont simple
formule d'attente, assortie d'ailleurs de l'élection à
plusieurs degrés, il devait être solennellement consacré
et s'épanouir sans restrictions deux ans plus tard, quand le
Statut de l'Algérie créa l'Assemblée algérienne
dont il faut examiner maintenant la composition, les conditions de fonctionnement
et les attributions.
***************
-------Comme les
Délégations financières, l'Assemblée algérienne
est élue au scrutin uninominal pour six ans. C'est une règle
de prudence qui permet à l'Assemblée de se prémunir
contre les mouvements d 'opinion passagers et violents.
-------M
ais, contrairement à ses devancières, l'Assemblée
algérienne est élue au suffrage universel et direct. Ainsi
l'évolution que l'ordonnance du 15 septembre 1945 avait amorcée
est-elle arrivée à son terme.
-------L'Assemblée
algérienne est la première et la seule assemblée
qui, en Algérie, a un caractère paritaire. Elle se compose
de cent vingt membres : soixante représentants du 1er collège
et soixante représentants du deuxième. Cette égalité
de représentation entre les collèges n'équivaut
pas à une égalité de représentation entre
les deux éléments, européen et musulman, de la
population. Le ler collège comprend, outre les citoyens de statut
civil français, les 16 groupes de citoyens de statut personnel
déjà visés par l'ordonnance du 7 mars 1944, et
certains de ceux énumérés par la loi du 5 octobre
1946 sur l'élection à l'Assemblée nationale. C'est
donc un collège mixte. Le deuxième collège est,
au contraire. purement musulman.
-------Quoi
qu'il en soit, l'égalité de représentation entre
les deux collèges était susceptible de créer un
danger. Dans un vote les opposant, il eût suffi que l'un d'eux
" s'agglutinât " quelques voix de l'autre pour
emporter un vote contraire aux intérêts de ce dernier.
Ce danger a été écarté grâce à
la disposition suivant laquelle " à
la demande soit du Gouverneur général, soit de la Commission
des finances, soit du quart des membres de l'Assemblée, le vote
ne peut être acquis qu'après un délai de 24 heures
et à la majorité des deux tiers des membres en exercice,
à moins que la majorité ne soit constatée dans
chacun des deux collèges ".
-------Tout
électeur ou électrice d'Algérie âgé
d'au moins 23 ans est éligible à l'Assemblée algérienne
indifféremment par l'un ou l'autre collège. On se rappelle
qu'il fallait remplir des conditions restrictives pour être éligible
aux Délégations financières. C'est donc, ici encore,
une solution démocratique qui l'a emporté.
-------Pour
les inéligibilités et les incompatibilités, le
Statut s'est borné à renvoyer aux règles fixées
par la loi concernant les membres de l'Assemblée nationale, le
mandat de membre de l'Assemblée Algérienneétant,
par ailleurs, incompatible avec celui de membre du Parlement. Par contre,
si chacune des Chambres est seule juge de la régularité
des élections de ses membres, c'est le Conseil d'Etat qui est
"juge
en premier et dernier ressort des contestations relatives aux élections
à l'Assemblée algérienne"
Cette dernière n'est pas, en effet, une assemblée souveraine.
-------La
même idée a conduit le législateur à refuser
aux membres de l'Assemblée algérienne une immunité
aussi étendue que celle dont bénéficient les parlementaires.
Le Statut précise seulement qu'aucun d'eux "ne
peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu,
jugé à l'occasion des opinions ou votes émis car
lui dans cette assemblée."
-------Les
membres de l'Assemblée algérienne touchent une indemnité
annuelle que fixe l'Assemblée elle-même par référence
au traitement d'une catégorie de fonctionnaires. C'est la transposition
d'une règle fixée par la Constitution pour les membres
du Parlement et de l'Assemblée de !'Union française.
-------L'Assemblée
algérienne tient, chaque année. trois sessions ordinaires
qui sont ouvertes et closes par arrêté du Gouverneur général
et dont la durée ne peut excéder six semaines. Elle peut
également tenir des sessions extraordinaires de quinze jours
au plus, soit sur convocation du Gouverneur général, soit
à la demande de la moitié de ses membres adressée
au Président. L'objet des sessions extraordinaires est limitativement
précisé dans les arrêtés de convocation.
-------Chaque
année. l'Assemblée algérienne élit son bureau
- --- soit un président, trois vice-président et un secrétaire
- qui doit comporter un nombre égal d'élus de chacun des
deux collèges proposés par leurs collègues respectifs.
La présidence est attribuée, chaque année, à
un élu d'un collège différent. L'Assemblée
élit aussi sa commission des finances et des commissions générales
- - au nombre maximum de six --- chargées de l'étude des
diverses questions de sa compétence. Ces commissions doivent,
comme le bureau, avoir une composition paritaire. Elles peuvent être
convoquées, en dehors des sessions, par le Gouverneur général
pour l'examen préparatoire des travaux appelés à
faire l'objet desdites sessions.
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|
------Les séances
de l'Assemblée algérienne sont publiques, à moins
que, sur la demande de 10 membres du Président ou du Gouverneur
général, l'Assemblée, sans débats, ne décide
de se former en comité secret. Les comptes rendus des débats
sont publiés in extenso au" Journal Officiel de l'Algérie.
-------Le
Gouverneur général a entrée aux séances
de l'Assemblée algérienne et a le droit de prendre la
parole. Il peut se faire assister ou suppléer par des Commissaires
du Gouvernement.
-------L'Assemblée
algérienne est soumise à une tutelle exercée tant
par le Gouverneur général que par le Gouvernement. C'est
ainsi qu'est nulle de plein droit toute délibération relative
à des objets non compris dans les attributions de l'Assemblée
ou prise en dehors de ses sessions légales. La nullité
est constatée par arrêté du Gouverneur général.
En outre, l'Assemblée algérienne peut, dans ces deux cas.
ou si elle se refuse à voter le budget, être dissoute par
décret délibéré du Conseil des Ministres.
De
nouvelles élections doivent alors être opérées
dans les deux mois. A titre provisoire. une commission spéciale
exerce tous les pouvoirs financiers de l'Assemblée algérienne.
******************
-------Le Statut
déclare que l'Assemblée algérienne est chargée
de gérer, en accord avec le Gouverneur Général
les intérêts propres de l'Algérie. Pour lui permettre
d'assumer cette tâche, il lui accorde des pouvoirs très
étendus que l'on peut classer en deux groupes.
-------Dans le premier, se trouvent les
pouvoirs de caractère purement financier qui rappellent ceux
exercés autrefois successivement par les Délégations
financières et l'Assemblée financière. Ils sont
étroitement liés à l'autonomie financière
de l'Algérie dont on sait qu'elle remonte è la loi du
19 décembre 1900.
-------Tous emprunts,
octrois de garantie, ou concessions ne peuvent avoir lieu qu'en vertu
de décisions de l'Assemblée algérienne. Il en est
de même pour la création et la suppression des établissements
publics algériens, ou de budgets annexes et pour la fixation
des règles relatives à la gestion du domaine de l'Algérie,
aux finances départementales et communales et à la répartition
des charges entre l'Algérie et les collectivités algériennes,
toutes les fois que les objets correspondants sont, dans la Métropole,
du ressort de la loi du règlement d'administration publique.
-------C'est
encore l'Assemblée algérienne qui crée ou supprime
les impôts, fixe leur tarif, les modifications de leur assiette
ou leur mode de perception,institue des pénalités en matière
fiscale et domaniale. En ce qui concerne les droits de douane, ses pouvoirs
se limitent à la détermination du taux des droits applicables
aux marchandises dont la nomenclature figure au tarif spécial
de l'Algérie. L'initiative, en matière fiscale, appartient
conjointement à l'Assemblée algérienne et au Gouverneur
général.
-------Enfin,
c'est l'Assemblée algérienne qui vote le budget de l'Algérie
préparé par le Gouverneur général. L'initiative
des dépenses appartient à l'Assemblée et au Gouverneur
général ; toutefois, l'initiative des propositions de
dépenses de personnel est réservée à ce
dernier. Après son vote par l'Assemblée, le budget est
réglé par décret contresigné des Ministres
de l'Intérieur et des Finances. Le Gouvernement peut rectifier
l'évaluation des recettes, en cas d'inexactitude dans les estimations
retenues. Il peut également inscrire les crédits nécessaires
au payement des dépenses obligatoires si l'Assemblée ne
l'a pas fait. A cela se limite ses pouvoirs de tutelle. Quand, par suite
des rectifications que le Gouvernement se propose d'opérer, l'équilibre
du budget n'est plus assuré, ce dernier est renvoyé à
l'Assemblée algérienne immédiatement convoquée
en session extraordinaire. Si les circonstances l'exigent, le budget
peut être modifié en cours d'année dans les formes
suivant lesquelles il a été voté et réglé.
-------Le
compte administratif de chaque exercice est établi par le Gouverneur
général et présenté à l'Assemblée
algérienne qui statue par voie de déclaration. Il est
définitivement réglé par décret. Le compte
de gestion du Trésorier général de l'Algérie
est remis à l'Assemblée algérienne en même
temps crue le compte administratif.
-------Dans
un deuxième groupe, on peut ranger les pouvoirs qui, pour
la première fois au cours de l'histoire de l'Algérie.
associent l'Assemblée dont cette dernière est dotée
à l'élaboration de la législation algérienne.
-------Le
Statut donne une énumération limitative des matières,
peu nombreuses mais fort importantes, qui ne peuvent être réglées
que par la loi. Ce sont celles que, traditionnellement, la jurisprudence
considère comme réservée à la connaissance
exclusive du Parlement. En dehors d'elles, c'est à l'Assemblée
algérienne qu'il appartient d'établir, par voie de décision,
les normes juridiques applicables à l'Algérie. A cet égard,
une double possibilité lui est offerte. Elle peut, sur proposition
de l'un de ses membres ou du Gouverneur général, prendre
des décisions ayant pour objet, d'une part, d'étendre
la loi métropolitaine à l'Algérie, soit purement
et simplement, soit après adaptation aux conditions locales,
d'autre part, d'édicter, dans le cadre des lois, une réglementation
particulière à l'Algérie.
-------Dans le premier cas, il lui faut se conformer
à l'esprit et aux dispositions essentielles des lois metropolitaines
qu'elle étend, mais ses décisions peuvent avoir et ont
souvent pour effet de modifier des lois en vigueur en Algérie.
-------Dans
le second, elle n'est pas tenue de s'inspirer de la législation
métropolitaine et peut, par conséquent, faire oeuvre originale,
riais elle ne doit porter aucune atteinte aux lois déjà
applicables à l'Algérie
-------Le Statut
précise que l'Assemblée algérienne a qualité
pour modifier les décrets pris par le Gouvernement avant la Constitution,
en vertu de l'ancien "régime des décrets". Il
l'autorise, en outre, à compléter ou modifier les lois
intervenues entre l'entrée en vigueur de la Constitution et la
promulgation du Statut. Il s'agit, en effet de textes qui se sont appliqués
de plein droit à l'Algérie sans que le législateur
s'en fût douté, sans, par conséquent, qu'il ait
pu procéder à leur adaptation aux conditions locales.
-------Les
décisions de l'Assemblée algérienne constitueront
dorénavant la source la plus importante de la législation
algérienne. Sui elles, il était indispensable qu'un contrôle
étroit fût organisé. Ce contrôle s'exerce
tant au cours de leur élaboration qu'après leur vote.
En cours d'élaboration, le Gouverneur génér l nous
l'avons déjà signalé, exiger que le vote ne soit
acquis qu'après un délai de 24 heures et à la majorité
des deux tiers. Il peut encore, dans les huit jours de la réception
des décisions, demander à l' Assemblée de procéder
à une deuxième lecture du texte adopté.
-
------Après leur vote, "les
décisions de l'Assemblée algérienne doivent, pour
devenir exécutoires, être homologuées par décret.
Elles sont, à cet effet, transmises par le Président de
l'Assemblée algérienne au Gouvernement par l'intermédiaire
du Gouverneur général. Si, dans le délai de six
semaines, le Gouvernement n'a pas accordé l'homologation... et
s'il n'a pas notifié au Président de l'Assemblée
algérienne son refus motivé d'homologuer la décision,
celle-ci devient exécutoire de plein droit et est immédiatement
promulguée par le Gouverneur général. En cas de
refus d'homologation " - celui-ci pouvant être
fondé sur des considérations de droit ou d'opportunité
-- " la décision de l'Assemblée
algérienne est déférée au Parlement qui
statue ".
-------Il
est admis que l'homologation peut être seulement partielle. Le
cas s'est déjà produit à plusieurs reprises. Par
contre, le Gouvernement n'est en droit d'apporter aucune modification
au texte des décisions qu'il homologue.
*****************
-------Dans
le cadre de la République Française, il était difficile
d'accorder à l'Algérie plus d'autonomie administrative
et de libertés que l'a fait le législateur. L'Assemblée
algérienne dispose de pouvoirs considérables. Les trois
années qui se sont écoulées depuis l'intervention
du Statut lui ont permis d'en préciser tout à la fois
l'étendue et les limites. L'avenir apportera sans nul doute la
preuve que, par sa compétence et sa modération. elle est
digne de remplir, pour le plus grand bien de l'Algérie, le rôle
éminent que le Parlement a estimé devoir lui confier.
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