Alger, Algérie : documents algériens
Série politique : institutions
Les assemblées repérésentatives de l'Algérie

8 pages - n°26 - 15 mars 1951

Dans le cadre de la République Française, il était difficile d'accorder à l'Algérie plus d'autonomie administrative et de libertés que l'a fait le législateur. L'Assemblée algérienne dispose de pouvoirs considérables. Les trois années qui se sont écoulées depuis l'intervention du Statut lui ont permis d'en préciser tout à la fois l'étendue et les limites. L'avenir apportera sans nul doute la preuve que, par sa compétence et sa modération, elle est digne de remplir, pour le plus grand bien de l'Algérie, le rôle éminent que le Parlement a estimé devoir lui confier.

mise sur site le 8-02-2005
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-------Les trois départements algériens font partie intégrante de la République française.
-------Or, suivant l'article premier de la Constitution, qui confirme un principe constant de notre droit public, la République française est " indivisible ". C'est dire que la souveraineté doit y être exercée par une seule autorité, le Parlement. Mais cette centralisation politique, qui assure l'unité de l'Etat, ne s'oppose pas à une large décentralisation administrative. Bien au contraire, s'agissant des territoires divers dont la République française se compose, elle l'appelle, comme un contrepoids à ce qu'elle pourrait avoir de trop rigoureux. La décentralisation administrative est une des expressions de la liberté politique.

-------Elle implique l'existence de collectivités publiques secondaires, douées d'une certaine capacité juridique sous le contrôle ou la tutelle de l'Etat. Pour l'Algérie, elle trouve son fondement dans deux articles de la Constitution. L'article 86 prévoit que; " le cadre, l'étendue,, le regroupement éventuel etl'organisation des communes et départements, territoires d'outre-mer, sont fixés par la loi ". Il autorise l'érection des trois départements algériens en une personne de droit public dotée des organes propres à la représenter et à agir en son nom. L'article 73 spécifie que " le régime législatif des départements d'outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf les exceptions déterminées par la loi ". 1l permet au Parlement de limiter ses interventions en Algérie et à l'Assemblée territoriale de cette dernière de compléter la législation algérienne par des normes juridiques de caractère réglementaire.

-------En votant la loi du 20 septembre 1947 " portant Statut organique de l'Algérie ", le Parlement a entendu utiliser au maximum les possibilités qui lui étaient offertes par la Constitution. A cet effet, il a institué une Assemblée algérienne dont la composition et les attributions portent témoignage de l'importance désormais reconnue à la représentation locale dans les destinées de l'Algérie.

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-------Pour saisir le sens et la portée de la réforme opérée en 1947, il est indispensable de jeter un bref regard sur le passé.
-------Pendant près d'un demi-siècle, de 1898 à 1945, l'Algérie a possédé une Assemblée élective sans caractère politique, les Délégations financières. Celles-ci étaient fondées sur le principe de la " représentation des intérêts " qui, peu avant la dernière guerre, apparaissait encore à M. Milliot, un des meilleurs spécialistes de la législation algérienne, comme s'imposant " dans un pays où les questions d'intérêts matériels priment toutes les autres et qui est habité par des populations hétérogènes, impossibles à fondre dans un corps électoral unique ".
-------Cette assemblée, élue au scrutin uninominal pour six ans, mais renouvelable par moitié tous les trois ans, comprenait trois délégations de 24 membres chacune : celle des colons, celle des non colons et, celle des indigènes. Pour être éligible aux deux premières, il fallait être âgé d'au moins 25 ans, être Français depuis 12 ans et résider en Algérie depuis trois ans. La désignation des membres de la troisième --- 17 musulmans et 7 Kabyles - résultait d'une combinaison de la nomination par le Gouverneur général et de l'élection à un suffrage restreint. Comme leur nom l'indique, les Délégations financières avaient des attributions exclusivement budgétaires et économiques. Leur tâche essentielle consistait à voter le budget. Celui-ci, après avoir été examiné par une seconde assemblée, le Conseil Supérieur de Gouvernement, de pouvoirs limités et composé pour partie de membres élus et pour partie de membres nommés, était transmis pour homologation au Pouvoir Central. En somme, les Délégations financières constituaient une assemblée de spécialistes, élus par des collèges restreints en vue de travailler, dans le calme que la publicité réduite de leurs débats leur valait, au développement économique et financier de l'Algérie.
-------Survint l'importante ordonnance du 7 mars 1944 " relative au statut des musulmans d'Algérie " qui parut imposer, en droit, la réforme, depuis longtemps envisagée, de l'institution. Et cela pour deux raisons. La première, c'est que cette ordonnance conférait aux Français musulmans non citoyens une représentation égale aux deux cinquièmes de l'effectif total des assemblées élues et spécialement des Délégations financières. La seconde, c'est qu'il pouvait sembler contraire, sinon à la lettre, du moins à l'esprit du texte de conserver, pour une représentation élective,. des distinctions fondées sur le race ou sur la religion et qui risquaient d'opposer la délégation indigène aux deux délégations européennes.

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Cependant, devant les difficultés d'une telle réforme, le Gouvernement préféra, par une ordonnance du 15 septembre 1945, supprimer les Délégations financières et leur substituer. à titre provisoire "une assemblée financière" composée des membres des commissions des finances des Conseils généraux. à raison de 10, soit 6 citoyens et 4 Français musulmans non citoyens pour le département d'Alger : de 12, soit 7 citoyens et 5 Français musulmans non citoyens pour le département d'Oran ; de 15, soit 9 citoyens et 6 Français musulmans non citoyens pour le département de Constantine Soit une assemblée de 37 membres comprenant trois cinquièmes de citoyens et deux cinquièmes de musulmans non citoyens.

-------La nouvelle assemblée, dont les attributions étaient analogues à celles des Délégations financières, s'opposait à ces dernières sur deux points très importants. Tout d'abord ses membres étaient issus du suffrages universel puisque, depuis l'ordonnance du 7 mars 1944, les conseillers généraux représentant le deuxième collège étaient, comme ceux représentant le premier, élus à ce même suffrage. D'autre part, aucune distinction n'était faite entre les élus des deux collèges qui siégeaient encommun et jouissaient des mêmes droits.

-------Les solutions provisoires engagent parfois l'avenir davantage que ne le font les solutions dites définitives. On ne renonce pas au suffrage universel lorsqu'on l'a pratiqué. Admis en 1945 comme ont simple formule d'attente, assortie d'ailleurs de l'élection à plusieurs degrés, il devait être solennellement consacré et s'épanouir sans restrictions deux ans plus tard, quand le Statut de l'Algérie créa l'Assemblée algérienne dont il faut examiner maintenant la composition, les conditions de fonctionnement et les attributions.

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-------Comme les Délégations financières, l'Assemblée algérienne est élue au scrutin uninominal pour six ans. C'est une règle de prudence qui permet à l'Assemblée de se prémunir contre les mouvements d 'opinion passagers et violents.

-------M ais, contrairement à ses devancières, l'Assemblée algérienne est élue au suffrage universel et direct. Ainsi l'évolution que l'ordonnance du 15 septembre 1945 avait amorcée est-elle arrivée à son terme.

-------L'Assemblée algérienne est la première et la seule assemblée qui, en Algérie, a un caractère paritaire. Elle se compose de cent vingt membres : soixante représentants du 1er collège et soixante représentants du deuxième. Cette égalité de représentation entre les collèges n'équivaut pas à une égalité de représentation entre les deux éléments, européen et musulman, de la population. Le ler collège comprend, outre les citoyens de statut civil français, les 16 groupes de citoyens de statut personnel déjà visés par l'ordonnance du 7 mars 1944, et certains de ceux énumérés par la loi du 5 octobre 1946 sur l'élection à l'Assemblée nationale. C'est donc un collège mixte. Le deuxième collège est, au contraire. purement musulman.

-------Quoi qu'il en soit, l'égalité de représentation entre les deux collèges était susceptible de créer un danger. Dans un vote les opposant, il eût suffi que l'un d'eux " s'agglutinât " quelques voix de l'autre pour emporter un vote contraire aux intérêts de ce dernier. Ce danger a été écarté grâce à la disposition suivant laquelle " à la demande soit du Gouverneur général, soit de la Commission des finances, soit du quart des membres de l'Assemblée, le vote ne peut être acquis qu'après un délai de 24 heures et à la majorité des deux tiers des membres en exercice, à moins que la majorité ne soit constatée dans chacun des deux collèges ".

-------Tout électeur ou électrice d'Algérie âgé d'au moins 23 ans est éligible à l'Assemblée algérienne indifféremment par l'un ou l'autre collège. On se rappelle qu'il fallait remplir des conditions restrictives pour être éligible aux Délégations financières. C'est donc, ici encore, une solution démocratique qui l'a emporté.

-------Pour les inéligibilités et les incompatibilités, le Statut s'est borné à renvoyer aux règles fixées par la loi concernant les membres de l'Assemblée nationale, le mandat de membre de l'Assemblée Algérienneétant, par ailleurs, incompatible avec celui de membre du Parlement. Par contre, si chacune des Chambres est seule juge de la régularité des élections de ses membres, c'est le Conseil d'Etat qui est "juge en premier et dernier ressort des contestations relatives aux élections à l'Assemblée algérienne" Cette dernière n'est pas, en effet, une assemblée souveraine.

-------La même idée a conduit le législateur à refuser aux membres de l'Assemblée algérienne une immunité aussi étendue que celle dont bénéficient les parlementaires. Le Statut précise seulement qu'aucun d'eux "ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu, jugé à l'occasion des opinions ou votes émis car lui dans cette assemblée."
-------Les membres de l'Assemblée algérienne touchent une indemnité annuelle que fixe l'Assemblée elle-même par référence au traitement d'une catégorie de fonctionnaires. C'est la transposition d'une règle fixée par la Constitution pour les membres du Parlement et de l'Assemblée de !'Union française.
-------L'Assemblée algérienne tient, chaque année. trois sessions ordinaires qui sont ouvertes et closes par arrêté du Gouverneur général et dont la durée ne peut excéder six semaines. Elle peut également tenir des sessions extraordinaires de quinze jours au plus, soit sur convocation du Gouverneur général, soit à la demande de la moitié de ses membres adressée au Président. L'objet des sessions extraordinaires est limitativement précisé dans les arrêtés de convocation.

-------Chaque année. l'Assemblée algérienne élit son bureau - --- soit un président, trois vice-président et un secrétaire - qui doit comporter un nombre égal d'élus de chacun des deux collèges proposés par leurs collègues respectifs. La présidence est attribuée, chaque année, à un élu d'un collège différent. L'Assemblée élit aussi sa commission des finances et des commissions générales - - au nombre maximum de six --- chargées de l'étude des diverses questions de sa compétence. Ces commissions doivent, comme le bureau, avoir une composition paritaire. Elles peuvent être convoquées, en dehors des sessions, par le Gouverneur général pour l'examen préparatoire des travaux appelés à faire l'objet desdites sessions.

 

------Les séances de l'Assemblée algérienne sont publiques, à moins que, sur la demande de 10 membres du Président ou du Gouverneur général, l'Assemblée, sans débats, ne décide de se former en comité secret. Les comptes rendus des débats sont publiés in extenso au" Journal Officiel de l'Algérie.

-------Le Gouverneur général a entrée aux séances de l'Assemblée algérienne et a le droit de prendre la parole. Il peut se faire assister ou suppléer par des Commissaires du Gouvernement.

-------L'Assemblée algérienne est soumise à une tutelle exercée tant par le Gouverneur général que par le Gouvernement. C'est ainsi qu'est nulle de plein droit toute délibération relative à des objets non compris dans les attributions de l'Assemblée ou prise en dehors de ses sessions légales. La nullité est constatée par arrêté du Gouverneur général. En outre, l'Assemblée algérienne peut, dans ces deux cas. ou si elle se refuse à voter le budget, être dissoute par décret délibéré du Conseil des Ministres. De
nouvelles élections doivent alors être opérées dans les deux mois. A titre provisoire. une commission spéciale exerce tous les pouvoirs financiers de l'Assemblée algérienne.

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-------Le Statut déclare que l'Assemblée algérienne est chargée de gérer, en accord avec le Gouverneur Général les intérêts propres de l'Algérie. Pour lui permettre d'assumer cette tâche, il lui accorde des pouvoirs très étendus que l'on peut classer en deux groupes.

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Dans le premier, se trouvent les pouvoirs de caractère purement financier qui rappellent ceux exercés autrefois successivement par les Délégations financières et l'Assemblée financière. Ils sont étroitement liés à l'autonomie financière de l'Algérie dont on sait qu'elle remonte è la loi du 19 décembre 1900.

-------Tous emprunts, octrois de garantie, ou concessions ne peuvent avoir lieu qu'en vertu de décisions de l'Assemblée algérienne. Il en est de même pour la création et la suppression des établissements publics algériens, ou de budgets annexes et pour la fixation des règles relatives à la gestion du domaine de l'Algérie, aux finances départementales et communales et à la répartition des charges entre l'Algérie et les collectivités algériennes, toutes les fois que les objets correspondants sont, dans la Métropole, du ressort de la loi du règlement d'administration publique.

-------C'est encore l'Assemblée algérienne qui crée ou supprime les impôts, fixe leur tarif, les modifications de leur assiette ou leur mode de perception,institue des pénalités en matière fiscale et domaniale. En ce qui concerne les droits de douane, ses pouvoirs se limitent à la détermination du taux des droits applicables aux marchandises dont la nomenclature figure au tarif spécial de l'Algérie. L'initiative, en matière fiscale, appartient conjointement à l'Assemblée algérienne et au Gouverneur général.

-------Enfin, c'est l'Assemblée algérienne qui vote le budget de l'Algérie préparé par le Gouverneur général. L'initiative des dépenses appartient à l'Assemblée et au Gouverneur général ; toutefois, l'initiative des propositions de dépenses de personnel est réservée à ce dernier. Après son vote par l'Assemblée, le budget est réglé par décret contresigné des Ministres de l'Intérieur et des Finances. Le Gouvernement peut rectifier l'évaluation des recettes, en cas d'inexactitude dans les estimations retenues. Il peut également inscrire les crédits nécessaires au payement des dépenses obligatoires si l'Assemblée ne l'a pas fait. A cela se limite ses pouvoirs de tutelle. Quand, par suite des rectifications que le Gouvernement se propose d'opérer, l'équilibre du budget n'est plus assuré, ce dernier est renvoyé à l'Assemblée algérienne immédiatement convoquée en session extraordinaire. Si les circonstances l'exigent, le budget peut être modifié en cours d'année dans les formes suivant lesquelles il a été voté et réglé.

-------Le compte administratif de chaque exercice est établi par le Gouverneur général et présenté à l'Assemblée algérienne qui statue par voie de déclaration. Il est définitivement réglé par décret. Le compte de gestion du Trésorier général de l'Algérie est remis à l'Assemblée algérienne en même temps crue le compte administratif.

-------Dans un deuxième groupe, on peut ranger les pouvoirs qui, pour la première fois au cours de l'histoire de l'Algérie. associent l'Assemblée dont cette dernière est dotée à l'élaboration de la législation algérienne.

-------Le Statut donne une énumération limitative des matières, peu nombreuses mais fort importantes, qui ne peuvent être réglées que par la loi. Ce sont celles que, traditionnellement, la jurisprudence considère comme réservée à la connaissance exclusive du Parlement. En dehors d'elles, c'est à l'Assemblée algérienne qu'il appartient d'établir, par voie de décision, les normes juridiques applicables à l'Algérie. A cet égard, une double possibilité lui est offerte. Elle peut, sur proposition de l'un de ses membres ou du Gouverneur général, prendre des décisions ayant pour objet, d'une part, d'étendre la loi métropolitaine à l'Algérie, soit purement et simplement, soit après adaptation aux conditions locales, d'autre part, d'édicter, dans le cadre des lois, une réglementation particulière à l'Algérie.

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Dans le premier cas, il lui faut se conformer à l'esprit et aux dispositions essentielles des lois metropolitaines qu'elle étend, mais ses décisions peuvent avoir et ont souvent pour effet de modifier des lois en vigueur en Algérie.

-------Dans le second, elle n'est pas tenue de s'inspirer de la législation métropolitaine et peut, par conséquent, faire oeuvre originale, riais elle ne doit porter aucune atteinte aux lois déjà applicables à l'Algérie

-------Le Statut précise que l'Assemblée algérienne a qualité pour modifier les décrets pris par le Gouvernement avant la Constitution, en vertu de l'ancien "régime des décrets". Il l'autorise, en outre, à compléter ou modifier les lois intervenues entre l'entrée en vigueur de la Constitution et la promulgation du Statut. Il s'agit, en effet de textes qui se sont appliqués de plein droit à l'Algérie sans que le législateur s'en fût douté, sans, par conséquent, qu'il ait pu procéder à leur adaptation aux conditions locales.

-------Les décisions de l'Assemblée algérienne constitueront dorénavant la source la plus importante de la législation algérienne. Sui elles, il était indispensable qu'un contrôle étroit fût organisé. Ce contrôle s'exerce tant au cours de leur élaboration qu'après leur vote. En cours d'élaboration, le Gouverneur génér l nous l'avons déjà signalé, exiger que le vote ne soit acquis qu'après un délai de 24 heures et à la majorité des deux tiers. Il peut encore, dans les huit jours de la réception des décisions, demander à l' Assemblée de procéder à une deuxième lecture du texte adopté.
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Après leur vote, "les décisions de l'Assemblée algérienne doivent, pour devenir exécutoires, être homologuées par décret. Elles sont, à cet effet, transmises par le Président de l'Assemblée algérienne au Gouvernement par l'intermédiaire du Gouverneur général. Si, dans le délai de six semaines, le Gouvernement n'a pas accordé l'homologation... et s'il n'a pas notifié au Président de l'Assemblée algérienne son refus motivé d'homologuer la décision, celle-ci devient exécutoire de plein droit et est immédiatement promulguée par le Gouverneur général. En cas de refus d'homologation " - celui-ci pouvant être fondé sur des considérations de droit ou d'opportunité -- " la décision de l'Assemblée algérienne est déférée au Parlement qui statue ".

-------Il est admis que l'homologation peut être seulement partielle. Le cas s'est déjà produit à plusieurs reprises. Par contre, le Gouvernement n'est en droit d'apporter aucune modification au texte des décisions qu'il homologue.

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-------Dans le cadre de la République Française, il était difficile d'accorder à l'Algérie plus d'autonomie administrative et de libertés que l'a fait le législateur. L'Assemblée algérienne dispose de pouvoirs considérables. Les trois années qui se sont écoulées depuis l'intervention du Statut lui ont permis d'en préciser tout à la fois l'étendue et les limites. L'avenir apportera sans nul doute la preuve que, par sa compétence et sa modération. elle est digne de remplir, pour le plus grand bien de l'Algérie, le rôle éminent que le Parlement a estimé devoir lui confier.