----------Le
régime financier de, l'Algérie est actuellement. défini
par la loi du 20 septembre 1947, portant statut organique de l'Algérie,
dont le titre III est consacré au statut financier proprement dit,
et les articles 43 à 45, qui se réfèrent d'une façon
plus générale au fonctionnement de l'Assemblée algérienne,
au vote du budget.
----------Mais
ce régime est le fruit d'une évolution qui a duré
près d'un demi siècle.
----------C'est
en effet la loi du 19 décembre 1900 qui a reconnu à l'Algérie
la personnalité civile et l'a dotée d'un budget spécial
distinct du budget général de l'État dans lequel
étaient auparavant comprises toutes les dépenses et les
recettes propres à l'Algérie.
----------Sous
réserve de quelques modifications de' détail prévues
notamment par les lois des 14 septembre 1905 et 9 juillet 1907, et les
décrets des 4 octobre 1935 et 7 mai 1938, la loi du 19 décembre
1900 a été, jusqu'en 1945, la charte financière de
l'Algérie ; on peut même dire qu'elle l'a été
jusqu'à la promulgation du Statut Organique de l'Algérie
car l'ordonnance du 15 septembre 1945, en substituant aux Assemblées
algériennes (Délégations financières et Conseil
Supérieur du Gouvernement) une Assemblée Financière
issue des Conseils Généraux des trois départements
Algériens, n'a apporté à la législation antérieure
que des modifications d'ordre politique en maintenant, pratiquement, dam
leur intégralité, les dispositions d'ordre financier de
la loi du 19 décembre 1900.
----------Cette
stabilité, pendant près de cinquante nées, du droit
budgétaire Algérien, ne signifie pas que la loi du 19 décembre
1900 n'ait pas fait l'objet de critiques durant toute cette période
: dès la fit de la première guerre mondiale en effet, en
raison de l'évolution aussi bien politique qu'économique
de l'Algérie, de nombreux projets de réforme ont vu le jour,
tendant tous, non seulement à modifier, dans un sens libéral,
le statut politique de l'Algérie, mais à élargir
du point de vue financier les prérogatives de l'Assemblée
ou des assemblées délibérantes, chargées de
voter le budget algérien.
----------La
deuxième guerre mondiale n'a pu que retarder l'aboutissement de
tendances qui se manifestaient déjà très nettement
en 1939 et s'il a fallu attendre plus de deux années, après
la fin des hostilités, pour. que soit promulgué le nouveau
statut organique de l'Algérie, c'est bien parce que, devant des
opinions non seulement divergentes, mais quelquefois franchement opposées,
il importait de réaliser un équilibre susceptible de sauvegarder
la souveraineté -française et d'accorder en même temps
à l'Algérie les franchises indispensables à son essor
économique, social et politique.
----------C'est
cet équilibre qu'a tenté de réaliser la loi du 20
septembre 1947 ; aussi bien apparaît-elle comme une sorte de compromis,
car si, par exemple elle confère à l'Assemblée algérienne
des attributions d'ordre législatif, elle en limite la portée
par la procédure dite d'homologation.
----------De
même, dans ses dispositions d'ordre purement financier, elle réserve
au Pouvoir Central un contrôle de tutelle que justifie d'ailleurs
la nature juridique du territoire "Algérie" lequel, aux
termes de la loi, constitue un groupe de départements doté
de la personnalité civile, c'est-à-dire une collectivité
locale qui ne sa distingue des autres collectivités que par le
rang privilégié qu'elle occupe dans leur hiérarchie.
----------Mais
il faut reconnaître que 'dans le domaine financier, le seul dont
il est question ici, le contrôle de tutelle a été
limité au strict minimum, et les dispositions de la loi du 20 septembre
1947 traduisent, par rapport aux dispositions du même genre de la
loi du 19 décembre 1900 ou de l'ordonnance du 15 septembre 1945,
un élargissement extrêmement sensible de l'autonomie financière
de l'Algérie.
FORME ET CONTENU
DU BUDGET ALGÉRIEN
----------Dans
sa forme comme dans son contenu, le budget de l'Algérie a un caractère
extrêmement original ; c'est, suivant les conceptions classiques,
un acte de prévision de dépenses et de recettes, mais qui
offre cette particularité de présenter certains traits communs
avec les budgets départementaux tout en rappelant de très
près le budget d'Etat traditionnel.
----------Le
budget de l'Algérie est en effet divisé en deux parties,
le budget ordinaire et le budget extra-ordinaire ; ces deux
divisions se retrouvent d'ailleurs dans les budgets annexes (au nombre
de trois à l'heure actuelle : Postes, Hydraulique et Imprimerie
Officielle) destinés à grouper dans un document spécial
les recettes et les dépenses de services à caractère
industriel qu'il a paru utile d'individualiser.
----------Le budget ordinaire
ne comprend en principe que les dépenses permanentes, c'est-à-dire
les dépenses qui se reproduisent normalement chaque année
; il est divisé en sections, correspondant aux grands services
administratifs du Gouvernement Général, les sections en
chapitres, le chapitre étant l'unité budgétaire.
----------Le
budget ordinaire est alimenté par les ressources permanentes que
constitue le produit des impôts et autres revenus de l'Algérie.
----------Dans
chaque section, les dépenses sont elles-mêmes classées
sous des rubriques spéciales qui sont des compartiments correspondant
à la nature de la dépense. C'est ainsi, par exemple, que
la "quatrième partie" groupe
toutes les dépenses de personnel, que la "cinquième
partie" concerne uniquement les dépenses de matériel
et de fonctionnement, et que la "septième
partie" est réservée aux dépenses ayant
le caractère de subventions ou de participations.
----------Si
le budget de l'Algérie était un véritable budget
d'Etat, il navrait englober toutes les recettes et toutes les dépenses
effectuées sur son territoire ;or certaines recettes qui, au moment
où le statut organique de l'Algérie a été
promulgué, revenaient déjà au budget de la Métropole,
continuent d'échapper au budget de l'Algérie : il s'agit
notamment du produit de l'aliénation du Domaine de 1'Etat,
----------Par
ailleurs certaines dépenses sont effectuées en Algérie
pour le compte de la Métropole et ne sont pas supportées,
par suite, par le budget de l'Algérie. C'est le cas des charges
de pensions de fonctionnaires appartenant à un cadre métropolitain
et des dépenses militaires et de gendarmerie, considérées
comme dépenses de souveraineté. ----------En
ce qui concerne les dépenses militaires toutefois, il convient
de signaler que l'Algérie y participe forfaitairement en versant
à la Métropole une contribution fixée par la loi
du 26 septembre 1948 à 3 % du montant du produit des revenus ordinaires
----------Si
l'on retient par conséquent que le budget de la Métropole
effectue certaines dépenses et perçoit certaines recettes
sur le territoire algérien, on peut dire que le budget de l'Algérie
constitue bien un budget local, et ce caractère ressort encore
de la distinction qui est faite par la loi (article 19 du statut organique
de l'Algérie) entre les dépenses obligatoires et les dépenses
facultatives : cette distinction est en effet propre aux budgets des collectivités
locales, tels que ceux des départements et des communes, et elle
a subsisté dans la législation de 1947, avec sa contrepartie
traditionnelle, l'inscription d'office par l'autorité de tutelle
; mais il importe néanmoins de souligner que rémunération
des dépenses obligatoires que donne l'article 19 du Statut de l'Algérie
a été aussi restrictive que possible afin d'élargir
au maximum le domaine où les pouvoirs de la nouvelle Assemblée
algérienne peuvent s'exercer librement. -
----------Quant
au budget extraordinaire, il groupe les dépenses
exceptionnelles et non renouvelables et les programmes de grands travaux
; il est divisé en sections (Equipement économique, investissements
sociaux, investissements administratifs et dépenses exceptionnelles)
et les sections en chapitres, comme dans le budget ordinaire.
----------Les
ressources du budget extraordinaire sont constituées par le produit
des emprunts, qu'il s'agisse d'emprunts émis spécialement
en Algérie ou d'avances remboursables accordées par la Métropole
ou autres collectivités (avances du Fonds de Modernisation et d'Equipement
par exemple) ou par des ressources. exceptionnelles (dotation du budget
ordinaire, prélèvement sur les excédents de la Caisse
de Réserve, etc...).
----------Mais
la notion de dépenses extraordinaires, depuis plusieurs années,
s'étend progressivement au point de déborder le cadre proprement
budgétaire.
----------Ce
qu'il est tout d'abord convenu en effet d'appeler aujourd'hui "Le
Plan d'Equipement" groupe un ensemble de grands travaux dont
le financement est assuré, non seulement sur recettes budgétaires,
mais également sur des ressources extra-budgétaires qui
ne se retrouvent pas dans le budget extraordinaire de l'Algérie
proprement dit. C'est ainsi que les grands travaux effectués par
les établissements nationaux (Electricité et Gaz d'Algérie,
Chemins de fer Algériens, Houillères du Sud Oranais), qui
constituent de véritables investissements publics, et non pas privés,
sont compris à juste titre dans le Plan d'Equipement de l'Algérie,
sans que pour autant on en trouve trace dans le budget extraordinaire.
Néanmoins, leur financement en est assuré, pour la plus
grande part, par des ressources de même origine que celles destinées
à assurer l'exécution des grands travaux effectués
directement par l'Algérie (ressources du Fonds de Modernisation
et d'Equipement).
----------Cette
particularité, qui constitue d'ailleurs une exception à
la règle traditionnelle de l'universalité du budget, n'est
toutefois qu'apparente, car le montant des crédits destinée
aux investissements des établissements nationaux est indiqué
dans un document annexé à la décision annuelle des
voies et moyens, équivalent en Algérie de la loi de Finances
métropolitaine, et elle est amplement justifiée par la nature
juridique de ces établissements dont les moyens de gestion diffèrent
de ceux des autres services publics.
----------Par
ailleurs l'exécution des grands travaux qui s'échelonnent
toujours sur plusieurs années, est difficilement compatible avec
la règle traditionnelle de l'annualité budgétaire.
----------En
Métropole, où les mêmes difficultés se sont
rencontrées, on a imaginé une procédure particulière,
les autorisations de programmes ou lois-programmes, qui consiste à
voter les crédits nécessaires à l'exécution
complète des travaux, même si cette exécution s'échelonne
sur 'plusieurs exercices budgétaires.
----------En
Algérie l'Assemblée algérienne s'est refusée
à adopter une procédure analogue, mais l'exécution
des grands travaux échelonnés sur plusieurs exercices est
néanmoins assurée d'une part, grâce à la possibilité
de reporter d'un exercice sur un autre les crédits non utilisés,
et d'autre part au moyen des crédits d'engagement, qui constituent
une sorte de promesse pour les exercices à venir, et qui permettent
de commencer ou de continuer des travaux dont la contrepartie en crédits
de paiements n'est pas intégralement réalisée sur
l'exercice budgétaire considéré.
ETABLISSEMENT ET APPROBATION DU BUDGET DE L'ALGERIE.
----------La qualité
de collectivité secondaire de l'Algérie ressort très
nettement lorsqu'on examine les conditions dans lesquelles est établi
le budget de l'Algérie.
----------En
Métropole, le budget de l'Etat, uvre d'une assemblée
souveraine, le Parlement, est un acte purement législatif ; il
est en effet constitué par toute une série de lois de développement
de dépenses (fonctionnement des services civils, fonctionnement
et équipement des services militaires, comptes du Trésor,
dépenses d'investissements, etc...) auxquelles se juxtapose la
loi de Finances, qui fixe les moyens de financement et récapitule
en même temps, dans des articles spéciaux, le montant des
crédits votés dans chacune des lois de développement.
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-------
|
----------En Algérie,
le budget est, certes pour une très grande part, l'oeuvre de l'Assemblée
algérienne, mais il n'est pas pour autant un acte législatif
; lorsque l'Assemblée algérienne vote en effet le budget,
elle ne vote pas une décision, au sens de l'article 14 du Statut
de l'Algérie, mais elle prend simplement une délibération
qui ne devient exécutoire que lorsqu'elle à été
sanctionnée par un décret, non pas d'homologation, mais
de règlement.
----------L'Assemblée,
certes, vote bien, en même temps que le budget une décision
législative, la décision des voies et moyens, mais si cette
décision fixe les moyens de financement du budget et autorise la
perception des impôts comme le fait la loi de finances pour la Métropole,
elle ne comporte par contre aucune disposition reprenant, même indirectement,
le volume du budget en crédits ou en recettes.
----------Et,
en définitive, c'est bien parce que l'Algérie demeure une
collectivité secondaire et que l'Assemblée algérienne
n'est pas une assemblée souveraine que l'établissement du
budget de l'Algérie est l'oeuvre commune de trois autorités
différentes, le Gouverneur Général qui le prépare,
l'Assembléé algérienne qui le vote et le Pouvoir
Central qui le contrôle et l'approuve pour enfin le rendre exécutoire
par un acte unilatéral, le décret de règlement.
*******
----------La procédure
d'établissement du budget est fixée par l'article 21 du
statut organique de l'Algérie.
----------Le
budget de l'Algérie est préparé par le Gouverneur
général sous le contrôle des autorités de tutelle,
en l'espèce les Ministres de l'Intérieur et des Finances
; ces derniers peuvent prescrire toutes modifications qu'ils jugent utiles,
et ce n'est qu'après leur approbation définitive que le
budget de l'Algérie, qui n'est encore qu'un projet, peut être
soumis officiellement à l'Assemblée Algérienne qui
a la charge de le voter.
----------Le
rôle de l'Assemblée, à cet égard, est particulièrement
important car, sous certaines réserves énumérées
limitativement par la loi, elle a les moyens juridiques de modifier profondément
le projet qui lui est soumis par le Gouverneur.
----------En
matière de dépenses, l'action de l'Assemblée n'est
limitée que sur deux points : elle ne peut tout d'abord réduire
les dépenses obligatoires et elle n'a pas l'initiative des propositions
de dépenses de personnel, réservée au seul Gouverneur
général
----------Sous
cette double réserve, l'Assemblée, en vertu de son droit
d'amendement, peut créer, réduire, modifier toutes autres
dépenses, remarque étant faite qu'aucun amendement ne peut
être délibéré par l'Assemblée s'il n'a
été préalablement étudié, par la Commission
compétente et s'il n'a été transmis par cette dernière
à la Commission des Finances.
----------En
matière de recettes, sauf exception concernant certains droits
de douane, l'Assemblée Algérienne peut créer ou supprimer
tous impôts, en modifier le tarif - ou l'assiette et même
instituer des pénalités fiscales : c'est dire par conséquent
qu'elle a dans ce domaine une compétence pratiquement illimitée.
----------L'Assemblée
Algérienne a donc de très larges initiatives et il est même
curieux de constater que, au cours du vote du budget, elle est, dans un
certain sens, plus favorisée que l'Assemblée Nationale qui
est pourtant véritablement souveraine : il n'existe pas en effet,
ni dans le statut organique de l'Algérie, ni dans le règlement
intérieur de l'Assemblée Algérienne, de disposition
analogue à l'article 17 de la Constitution ou à l'article
48 du règlement de l'Assemblée Nationale qui établissent,
pendant le vote du budget ou de la loi de Finances, un véritable
barrage aux amendements non gagés par des réductions de
dépenses ou des augmentations de ressources.
----------Quoi
qu'il en soit, après le vote du budget, le rôle de l'Assemblée
est épuisé et ce sont les autorités de tutelle qui
interviennent pour donner au budget sa force exécutoire.
************
----------La décision
des voies et moyens tout d'abord, qui est l'accessoire du budget proprement
dit, est soumise, comme toutes les décisions législatives
votées par l'Assemblée Algérienne, à la procédure
d'homologation prévue par l'article 15 du Statut de l'Algérie.
----------Quant
au budget, il ne devient exécutoire que lorsqu'il est sanctionné
par le décret de règlement, lequel doit être contresigné
par les Ministres de l'Intérieur et des Finances, mais comme il
ne s'agit pas d'une décision législative, le Pouvoir Central
n'est pas tenu de respecter un quelconque délai.
----------Le
contrôle des autorités de tutelle a été limité
par la loi à deux hypothèses bien particulières :
l'article 22 du Statut prescrit simplement que l'évaluation des
recettes peut être modifiée d'office en cas d'inexactitude
dans les estimations retenues et que les dépenses obligatoires
peuvent être rétablies dans le décret de règlement
en cas d'omission ou d'insuffisance.
----------Le
Pouvoir Central ne pourrait pas, par contre, comme l'autorisait la loi
du 19 décembre 1900, réduire d'office des dépensa
facultatives pour assurer l'équilibre du budget.
----------Ce
n'est même pas à lui qu'il appartient de sanctionner les
délibérations de l'Assemblée relatives à des
objets qui ne sont pas légalement compris dans ses attributions
(augmentation, par exemple, de dépenses de personnel), mais au
Gouverneur général qui a qualité pour constater la
nullité de la délibération en cause.
----------Lorsque
l'équilibre du budget n'est plus assuré parce que le Gouvernement
a rétabli d'office des dépenses obligatoires ou a modifié
des évaluations de recettes, le budget est renvoyé devant
l'Assemblée Algérienne et si cette dernière n'est
pas en mesure d'assurer l'équilibre réel du budget, c'est
un décret pris en Conseil d'Etat qui détermine, dans les
moindres délais, les voies et moyens nécessaires à
l'équilibre.
----------C'est
donc dans des cas tout à fait exceptionnels que le Pouvoir Central
aura l'occasion d'exercer ses pouvoirs de tutelle et il est d'ailleurs
curieux de constater que le Parlement, qui est pourtant, en matière
législative, l'arbitre des conflits qui pourraient survenir entre
le Gouvernement et l'Assemblée Algérienne, n'aura jamais
à connaître du budget de l'Algérie.
L'EXÉCUTION DU BUDGET.
----------Le
point de départ de l'année financière a été
fixé au 1er avril par l'article 42 de la loi du 21 juillet 1949.
----------Les
règles d'exécution proprement dites sont fixées par
le décret du 13 novembre 1950, pris en exécution des articles
29 et 59 du Statut de l'Algérie sur le régime financier
de l'Algérie.
----------Le
Gouverneur général dispose, seul et sous sa responsabilité,
des crédits ouverts au budget de l'Algérie.
----------Le
contrôle de l'exécution du budget est effectué par
l'Assemblée Algérienne à qui sont soumis les comptes
administratifs de chaque exercice, et par le Contrôleur Financier
de l'Algérie appelé è donner son visa ou son avis
et à établir des rapports d'ensemble périodiques.
----------Lorsque
le budget n'est pas voté et réglé lors de l'ouverture
d'un exercice, c'est le budget de l'exercice précédent qui
est applicable de plein droit ,et par douzième : le législateur
a voulu éviter, en Algérie, la pratique, lourde de conséquences,
des douzièmes provisoires.
----------La
loi a enfin prévu que le budget pouvait être modifié
en cours d'orné, dans les formes où il avait été
voté et réglé, dans certaines circonstances particulières
et dans le cas notamment où des événements, postérieurs
au vote du budget primitif, aurait rendu nécessaires certaines
dépenses : c'est là une innovation heureuse qui a permis
de supprimer la procédure utilisée sous le régime
de la loi de 1900, dite des autorisations d'avances, qui permettait d'obtenir
du Pouvoir Central, en cours d'exercice, des crédits supplémentaires
inscrits à un compte hors budget qui étaient régularisés
par l'ouverture de crédits spéciaux au titre des exercices
clos.
----------Mais,
malgré la possibilité actuelle de modifier le budget en
cours d'année, il reste que, en raison des délais, parfois
assez longs, qui s'écoulent entre les sessions de l'Assemblée,
l'Administration peut ne pas avoir à sa disposition les crédits
nécessaires pour faire face à des besoins urgents et imprévisibles
: dans ce cas, avec l'accord de la Commission des Finances de l'Assemblée
Algérienne, le Gouverneur général peut demander au
Gouvernement une ouverture provisionnelle de crédits, qui se traduit,
momentanément, par un dépassement de la dotation du chapitre
considéré, mais dont la régularisation doit intervenir
au cours de la prochaine session.
----------A
la clôture de l'exercice budgétaire, les crédits inutilisés
du budget extraordinaire sont reportés automatiquement sur le budget
suivant, ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus.
----------Quant
aux excédents qui peuvent être constatés lors du règlement
définitif du budget ordinaire et qui peuvent avoir pour origine
des plus-values de recettes ou des annulations de crédits, ils
sont versés à un fonds spécial, la Caisse de Réserve,
institution originale qui existait déjà sous le régime
de la loi de 1900 et qui constitue une sorte de régulateur, dans
un pays essentiellement agricole, entre les bonnes et les mauvaises récoltes.
----------La
Caisse de Réserve est un véritable fonda de prévoyance
qui est d'abord destiné à parer aux déficits budgétaires
ou à faire face à des difficultés exceptionnelles;
aussi bien la loi a prévu que ce fonds devait être doté
d'un minimum, dit indisponible, égal au moins au vingtième
du montant moyen des produits et revenus ordinaires des trois derniers
exercices ; la partie "indisponible" de la Caisse de Réserve
ne peut être utilisée que pour payer des dettes exigibles,
apurer des déficits budgétaires, ou, à défaut
d'autres ressources, faire face à des calamités publiques.
----------Ce
n'est que si le montant total des disponibilités de la Caisse de
Réserve dépasse le minimum indisponible que la différence
excédentaire, qui constitue les e excédents s proprement
dits de la Caisse de Réserve peut être utilisée au
financement de travaux d'intérêt général (budget
extraordinaire).
----------Mais
en tout état . de cause, le fonds indisponible, s'il set descendu,
au cours d'un exercice, au-dessous du minimum légal, doit être
reconstitué dans les trois années suivantes, le cas échéant,
par une dotation budgétaire ayant le caractère de dépense
obligatoire.
----------Les
prélèvements sur la Caisse de Réserve sont strictement
réglementés : ils doivent être effectués. dans
les mêmes formes que les dépenses inscrites au budget.
APPRECIATION D'ENSEMBLE SUR LE BUDGET DE L'ALGER
----------Il
n'est pas douteux que le Statut organique de l'Algérie, en fixant
de nouvelles règles à l'établissement du budget a
très nettementélargi l'autonomie financière de l'Algérie,
telle que l'avait conçue la loi du 19 décembre 1900.
----------Certes,
l'Algérie demeure une collectivité locale, soumise à
la tutelle métropolitaine, et le budget de l'Algérie est
lui-même l'objet d'un contrôle; mais ce contrôle reste
néanmoins libéral et il l'est que de rappeler les este tout
à fait exceptionnels où le Pouvoir Central a la possibilité
de réviser des votes de l'Assemblée Algérienne.
----------L'Assemblée
Algérienne est malgré tout dotée des pouvoirs exceptionnels,
et le rôle qu'elle joue dans l'établissement du budget lui
confère une place privilégiée qui doit lui permettre,
par une saine:gestion des finances publiques, de donner à l'Algérie
l'essor susceptible de maintenir dam ce paya la. paix sociale et la prospérité.
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